Por Tatiany Ramalho

A expressão “corrupção” vem sido acompanhada cotidianamente pelo cidadão brasileiro nos diversos meios de comunicação em razão dos diversos escândalos noticiados referentes a casos de corrupção envolvendo agentes políticos, agremiações partidárias e grandes empresas nacionais e internacionalmente conhecidas. Surge, por conseguinte, um clamor por adoção de medidas para combater a impunidade e a disseminação de um discurso de combate à corrupção. No entanto, indaga-se se a corrupção proliferou-se no Brasil por ausência de instrumentos que a combata ou se, em verdade, tais instrumentos existentes são ineficazes ou incipientes diante do cenário atual.

O Brasil vem vivenciando uma grande crise financeira e, principalmente, uma crise política marcada por episódios com prisões de agentes políticos e grandes empresários, fatos marcantes que tem como protagonista maior “atos de corrupção” que envolve desvios de vultosos valores de recursos públicos provenientes contratações públicas ilegais.

As normas que regem as contratações públicas no Brasil sofrem alterações constantes sob o fundamento de que é preciso intensificar o controle das fraudes, uma vez que as licitações são apontadas atualmente como uma grande fonte de corrupção e, portanto, medidas vêm sendo tomada ao longo destes anos buscando coibir os favorecimentos de empresas, pagamentos de propinas, utilização de informações privilegiadas dentre outros comportamentos comumente apontados nas inúmeras investigações das mais diversas operações comandadas pelas instituições em nosso país.

Ocorre porém que, conforme sinalizou o Prof. Lucas Furtado, ao estudar casos concretos de corrupção nos últimos anos:

Os avanços ocorridos nos últimos anos em relação às licitações públicas, tanto no que diz respeito à melhoria da legislação quanto em relação ao treinamento dos servidores públicos encarregados de conduzir esses procedimentos, resultaram em fato curioso: tornou-se mais frequente a ocorrência de fraudes na execução dos contratos. Ou seja, não sendo possível (ou ao menos tendo se tornando mais difícil) fraudar a licitação, as empresas passaram a fraudar a execução dos contratos em razão das deficiências de pessoal da Administração Pública para fiscalizar e atestar a correta execução dessas avenças. A migração da corrupção, nessa caso, é nítida. Ela demonstra como os corruptos buscam as falhas nas estruturas administrativas e na legislação utilizada pela Administração Pública para fraudar e obter benefícios indevidos[1].

O autor nos propõe uma relevante reflexão ao expor a grande importância do Direito Administrativo como instrumento hábil para o combate a corrupção, mencionando inclusive que a comunidade internacional vem reconhecendo o papel crucial das estruturas no âmbito das administrações a fim de que reformas sejam adotadas no sentido de aperfeiçoar os órgãos administrativos para que, de forma preventiva e repressiva, sejam capazes de combater práticas corruptas.

Não se quer sobremaneira afastar o Direito Penal como mecanismos de combate à corrupção, mas é preciso identificar os instrumentos eficazes e principalmente céleres que poderão ser utilizados para coibir essa prática nefasta.

Assim, desde já, vislumbramos que medidas como a melhoria da legislação administrativa, a valorização e aprovação de códigos de condutas para agentes públicos, a fiscalização efetiva da atividade administrativa estatal, a transparência na condução dos procedimentos de administrativos e execução da despesa pública e, sobremaneira, o incentivo à participação da sociedade civil no controle dos gastos públicos são instrumentos eficazes para combater a corrupção administrativa nas contratações públicas. Entretanto, é preciso que tais instrumentos e medidas sejam analisados sob uma perspectiva ampla e sólida, sendo necessária uma abordagem multidisciplinar diante deste problema multifacetado e complexo que é a corrupção.

É unânime a afirmativa de que conceituar corrupção não é tarefa simples. A dificuldade consiste essencialmente pelo fato do fenômeno da corrupção possuir definições legais, políticas, definições da opinião pública, da imprensa, entre outras tantas acepções. Por outro lado, não é exagerado concluirmos que este fenômeno comprovadamente acarreta males irreparáveis à sociedades.

Inicialmente os estudos científicos acerca da corrupção eram desenvolvidos basicamente nas áreas de sociologia, do direito criminal, da história e da ciência política, sob o fundamento básico de que se tratava de um comportamento criticável do ponto de vista da ética.  No entanto, a partir da década de 1980, pesquisas realizadas no campo econômico passaram a identificar os inúmeros impactos negativos gerados pelos atos de corrupção, detectando inclusive que não se trata apenas de um problema exclusivamente do setor público, mas uma causa decisiva para fenômenos amplos e graves provocando sérias consequências ao desenvolvimento de um país e contribuindo sobremaneira para o agravamento das desigualdades sociais, da injustiça e na descrença na democracia uma vez que se relaciona diretamente com a eficácia e a credibilidade da gestão pública, atingindo toda a sociedade, seja em menor ou maior escala.

As palavras proferidas pelo então Secretário-Geral das Nações Unidas, Kofi Annan em seu discurso no ano 2003 na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, profetizaram os dias atuais e merecem sempre destaque em qualquer análise que envolva o tema corrupção:

A corrupção é uma praga traiçoeira que possui uma ampla gama de efeitos corrosivos nas sociedades. Ela mina a democracia e o domínio da lei, leva a violação dos direitos humanos, distorce mercados, erode a qualidade de vida, e permite que o crime organizado, o terrorismo e outras ameaças à segurança humana floresçam. O maligno fenômeno é encontrado em todos os países – grandes e pequenos, ricos e pobres – mas é no mundo em desenvolvimento que seus efeitos são mais destrutíveis. A corrupção afeta os pobres desproporcionalmente – desviando verbas para o desenvolvimento, comprometendo a habilidade governamental de prover serviços essenciais, alimentando a desigualdade e injustiça, e desencorajando investimentos e apoio externos. A corrupção é o elemento chave na falta de performance econômica, e um grande obstáculo para o alívio da fome e o desenvolvimento .

Nesta linha de raciocínio, Diogo de Figueiredo ao publicar suas reflexões sobre o assunto, externou entendimento do qual corroboramos inteiramente e sintetiza a importância desse estudo:

A corrupção é a antítese da democracia, pois que, afinal, esta praga social nada mais é que a negação de ambas essas áureas regras civilizadoras – da antiga e da nova – daí a importância e a urgência de sua erradicação em nosso País, uma vez que uma democracia corrompida nada mais produz que um grotesco simulacro de justiça .

Relevante destacar que com a intensificação dos estudos acerca da corrupção e ampliação de pesquisas científicas associando-a principalmente aos danos econômicos provocados, conferiu ao tema grande importância, surgindo, principalmente no cenário internacional, um ambiente propício para a criação de mecanismos de combate a corrupção uma vez que dados comprovam que a fraude e os desvios de recursos públicos devem ser combatidos não apenas porque são reprováveis do ponto de vista ético, mas também em razão dos graves efeitos econômicos produzidos pela prática de atos de corrupção.

Não há dúvidas que a corrupção não é problema exclusivo do Brasil, mas uma questão global e que deve ser combatido por todas as nações, em especial aquelas de experiência democrática recente, que lutam por maior eficiência governamental, por maiores investimentos econômicos e por melhor distribuição da riqueza entre sua população.

No contexto brasileiro, importante registrar que todas as Constituições Brasileiras trouxeram dispositivos normativos que tratavam de forma direta ou indireta acerca de atos relacionados à corrupção e à improbidade administrativa. Expõe Emerson Garcia que, “numa perspectiva histórica, pode-se afirmar que a linha evolutiva do combate à improbidade confunde-se com a luta contra a corrupção” .

Com a proclamação da Constituição Cidadã em 1988 foi inaugurado um novo capítulo na história brasileira, com o propósito de se desvencilhar do passado autoritário marcado pelo abuso contra os direitos fundamentais, e a nova Carta Fundamental pretende não só instituir garantias ao cidadão mas principalmente consolidar um Estado Democrático de Direito pautado em princípios e garantias que nos levem à construção de uma sociedade livre, justa e solidária.

Neste contexto, preocupou-se a Constituição de 1988 em estabelecer não somente regras para a Administração Pública ao introduzir um capítulo específico sobre o tema (Capítulo VII do Título III da CF), mas, sobretudo, instituir princípios norteadores da atuação administrativa e a todos aqueles que direta ou indiretamente estejam relacionando-se com o Poder Público.

Assim, a Constituição de 1988 dá amplo destaque à questão da probidade e moralidade administrativa, conforme podemos conferir da leitura dos seguintes dispositivos: o art. 14 para as hipóteses de inelegibilidade, em conjunto com seu § 9º, que protege, dentre outros, a probidade e a moralidade para o exercício de mandato; o art. 15, inciso V, que prevê a perda ou suspensão dos direitos políticos em casos de improbidade administrativa; o art. 85 que tipifica a improbidade na Administração como crime de responsabilidade do Presidente da República e o mais importante para o nosso estudo, o art. 37, especialmente seu caput, que incluiu a moralidade administrativa como princípio a ser observado de forma autônoma, demonstrando a necessidade de se combater a corrupção sob todos os seus ângulos. De forma didática, explica-nos a Profª Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A inclusão do princípio da moralidade administrativa na Constituição foi um reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o combate a corrupção e a impunidade no setor público. Até então, a improbidade administrativa constituía infração prevista e definida apenas para os agentes políticos. Para os demais, punia-se apenas o enriquecimento ilícito no exercício do cargo. Com a inserção do princípio da moralidade na Constituição, a exigência de moralidade estendeu-se a toda Administração pública, e a improbidade ganhou abrangência maior, porque passou a ser prevista e sancionada a rigor para todas as categorias de servidores públicos e a abranger outras que não apenas o enriquecimento ilícito[2].

Desta forma, a partir de 1988 foram aprovadas várias normas em defesa da probidade, da ética pública e da moralidade administrativa. Outro marco de relevante importância é aprovação da Lei n. 12.846/2013, apelidada como “Lei Anticorrupção Empresarial” que tem por escopo a responsabilização de pessoas jurídicas. Observa-se que os diplomas legais até então editados em nosso ordenamento jurídico, inclusive os textos constitucionais, destacavam-se pela previsão da responsabilização da pessoa física, do agente público.

Além das citadas normas acima, é possível identificar uma quantidade relevante de produção legislativa a partir da Constituição de 1988, envolvendo direta ou indiretamente o combate à corrupção, porém, o grande desafio atualmente não é a identificação de um extenso arcabouço de leis, mas a implementação de mecanismos que imponha uma nova percepção nas instituições políticas e administrativas, além de uma mudança na cultura cotidiana e endêmica da corrupção. Imprescindível, portanto, que a sociedade brasileira se conscientize, verdadeiramente, sobre a necessidade de mudança profunda na mentalidade, sob pena de qualquer tentativa de alteração do panorama atual estar fadada ao fracasso .

Faz-se necessário, portanto, que as normas legais já existentes e as novas sejam compreendidas e aplicadas com seriedade, paralelamente com a formulação de políticas públicas que tenham como foco a conscientização do papel de cada cidadão no combate à corrupção, somente assim poderemos acreditar e contribuir de forma decisiva no aprimoramento da democracia brasileira. A corrupção consiste num fenômeno complexo, passível de análise a partir de múltiplas perspectivas e dimensões, no entanto, apesar da presença de atos corruptos nos diversos setores da sociedade, são nas relações público-privadas que os reflexos maléficos da corrupção se multiplicam. Na obra Raízes da Corrupção no Brasil, o Prof. Lucas Rocha Furtado, afirma que:

A corrupção tem sido tradicionalmente apresentada como fenômeno intrinsecamente ligado à atividade do Estado. Parcela significativa da doutrina, ainda nos dias atuais, reputa a corrupção como um desvirtuamento dos poderes públicos, identificando-a como a utilização dos recursos (não necessariamente financeiros) públicos com o propósito de satisfazer interesses privados. Assim sendo, a corrupção e Estado seriam conceitos inexoravelmente relacionados, no sentido de que um somente poderia surgir em razão do outro[3].

Conclui o autor que as origens da corrupção sem dúvidas se encontram no desenvolvimento das atividades estatais envolvendo todas as funções do Estado, quais sejam: legislativa, administrativa e judicial.

No âmbito da Administração Pública há uma gama enorme de situações que propiciam a prática de atos de corrupção, inclusive, em algumas destas, a corrupção administrativa torna-se sistêmica, institucionalizada em que se considera como “normal” o comportamento corrupto, como natural a obtenção de vantagens ilícitas, sendo inerente ao sistema, como por exemplo, o pagamento das denominadas “propinas” nas contratações públicas.

Importante registrar que, conforme afirma o Prof. Jessé Torres, na apresentação da obra Licitações e Contratos administrativos – casos e polêmicas, do autor Flávio Garcia:

o contrato é o meio jurídico de obter no mercado os bens e serviços necessários à implementação de todos os segmentos de políticas públicas – e concentrar o foca da unção de seu controle, que se vê na contingência de mais reprimir do que prevenir, mas responsabilizar do que estimular, desnaturando o que poderia ser o fluxo de um processo permanente de educação para o exercício pleno e saudável da cidadania[4] .

Complemente-se ainda que o nosso ordenamento jurídico exige, como regra, a realização do procedimento licitatório para a celebração dos contratos administrativos. A exigência tem caráter constitucional dada sua relevância, com previsão expressa no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal:

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações[5].

A norma regulamentadora básica foi aprovada desde 1993, e, com suas inúmeras alterações, estabelece um arsenal de regras com o objetivo de atender aos princípios constitucionais da eficiência, economicidade e da moralidade. A Lei n. 8.666/93 não é a única norma geral, mas, inevitavelmente, a “cartilha” base ao se falar em licitação pública. Registre-se que, dentro em breve, iremos nos deparar com uma nova legislação base, já que foi aprovado no Senado Federal o Projeto de Lei n. 559/2013 que revoga a Lei n. 8.666 instituindo um novo regime que pretende modernizar a Lei de Licitações e Contratos, sendo remetido para análise da Câmara de Deputados em dezembro de 2016.

Por outro lado, é relevante que tenhamos em mente que é realmente necessário uma modernização mas não somente legislativa mas, principalmente, a conscientização de que o combate à corrupção no âmbito das contratações públicas não será efetivo com atos isolados ou focados apenas em um determinado ramo do Direito. Corroboramos com o entendimento de que somente a interação em diversas áreas do direito público e do direito privado poderá permitir a elaboração de respostas “suficientemente eficazes para combater este fenômeno que conta como uma de suas principais características a capacidade de desenvolver novas formas de atuação”[6].

Além do mais, a repressão não pode ser o único instrumento a ser utilizado nesta constante luta, devendo a prevenção ser um dos caminhos inafastáveis, para tanto é imprescindível identificar os instrumentos existentes no atual ordenamento jurídico e quais as modificações e implementações necessárias para minorar os efeitos dos atos de corrupção em nossa sociedade.

É fundamental refletir sobre a falta de respeito e de zelo pela coisa pública, a sobreposição de interesses privados e a concepção de utilização da função pública para benefício próprio dentre outras condutas nefastas que devem ser combatidas de forma efetiva e eficiente. Mais ainda, é preciso um trabalho constante e vigilante acerca da tomada de consciência da população quanto aos prejuízos ocasionados por atos de corrupção.

Ademais, conforme afirmar o Mestre Canotilho o significado da “boa governança” está justamente na existência de procedimentos e organismos que tenham como objetivo a capacidade de elaborar e aplicar medidas específicas destinadas a prevenir e a combater a corrupção. Ademais, a “corrupção corrói a dignidade do cidadão, contamina os indivíduos, deteriora o convívio social, arruína os serviços públicos e compromete a vida das gerações atuais e futuras.”

Propomos, portanto, aos nossos leitores do “Focados no Conhecimento” uma série de artigos, opiniões e reflexões acerca da atuação do Direito Administrativo no combate a corrupção, a fim de que possamos aprimorar os nossos conhecimentos, não somente jurídicos, mas principalmente como cidadãos que efetivamente almejam participar desta batalha contínua de construirmos um país m

[1] FURTADO. Ob. cit. p. 39.

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 804.

[3] FURTADO, op. cit., p. 55.

[4] GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos – casos e polêmicas. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 33.

[5] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm&gt;. Acesso em: 28 dez 2016. Cf. art. 37º, XXI.

[6] FURTADO. Ob. cit. p. 35.

TATIANY RAMALHO

Consultora Jurídica e Advogada na área de Direito Público. Especialista em Processo Civil, Docência em Ensino Superior e Direito Público. Professora de Graduação e Pós-Graduação em Direito; Instrutora de Cursos de Treinamento e Capacitação para agentes públicos; Professora em Cursos Preparatórios para concursos públicos na Bahia e em Alagoas. Assessora Jurídica do Escritório Nicholas & Marinela. Coautora dos livros Lei Anticorrupção e Lei n. 8.112 em questões comentadas, ambos pela Ed. Saraiva; Aspectos Polêmicos sobre Concurso Público; Membro da Banca Examinadora Unificada do XXI e XX Exame de Ordem Unificado da disciplina Direito Administrativo. Ex-servidora pública da então Secretaria de Justiça e Direitos Humanos do Estado da Bahia, exercendo cargo de Diretora do Presídio Adv. Nilton Gonçalves, Coordenadora do Núcleo de Direitos Humanos, Coordenadora da Central de Acompanhamento de Penas e Medidas Alternativas – CEAPA.

Escrito por Focados

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